KAMU İHALELERİNDE REKABET VE ŞEFFAFLIK RAPORU - YÖNETİCİ ÖZETİ -

Bu proje kapsamında Sayın Prof. Dr. Uğur Emek tarafından hazırlanan “Kamu İhalelerinde Rekabet ve Şeffaflık” adlı rapor, Kamu İhaleleri Rejimiyle ilgili mevcut riskleri ve sorunları tanımlamakta ve çözüm önerileri getirmektedir.

Türkiye’nin dünyadaki tüm hukuk devleti ve yönetişim endekslerinde gerilemesi, hukuki ve idari alanlarda kurumsal/yapısal bir erozyon gerçekleştiği ve Türkiye’nin bu yapı ve kurumlarda ivedilikle reforma tabi tutulmalıdır. Bu düşünce çerçevesinde Özgürlük Araştırmaları Derneği olarak National Endowment for Democracy ve Friedrich Naumann Vakfı- Türkiye Ofisi’nin desteğiyle birlikte beş ana kurum/yapıda (Yasama, Yargı, Kamu İhale Rejimi, Kamu Personeli Rejimi ve Medya Bağımsızlığı) mevcut sorunların tanımlanması ve somutlaştırılması amacıyla birlikte olası reform önerilerinin verileceği “Türkiye’de Yapısal Reformlar Projesini” başlattık. Bu proje kapsamında Sayın Prof. Dr. Uğur Emek tarafından hazırlanan “Kamu İhalelerinde Rekabet ve Şeffaflık” adlı rapor, Kamu İhaleleri Rejimiyle ilgili mevcut riskleri ve sorunları tanımlamakta ve çözüm önerileri getirmektedir.

İlgili rapor, varlıkların alımlarını ve sözleşmelerin yönetim ve icrasını düzenlemek amacıyla oluşturulan 4734 sayılı Kamu İhale Kanunun ve 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunun tarihsel arka planını ve gelişim süreçlerini AB katılım müzakereleriyle ilgili detaylar vererek incelemektedir. 2886 sayılı Devlet İhale Kanununun, günümüzün değişen ve gelişen ihtiyaçlarına cevap veremediği, uygulamada ortaya çıkan aksaklıkları gidermede yetersiz kaldığı, bütün kamu kurumlarını kapsamadığı, Avrupa Birliği ve uluslararası ihale uygulamalarına paralellik göstermediği, kamu ihaleleri ile ilgili geniş kapsamlı yeni bir kanun hazırlanmasına ihtiyaç duyulduğu gerekçe gösterilerek değiştirildi. Böylelikle 4734 sayılı Kanun, 2886 sayılı Kanunun kamu alımlarını düzenleyen hükümlerinin yerini aldı. Ayrıca, kamu alım sözleşmelerinin yönetimi ve icrasını düzenlemek amacıyla da 4735 sayılı Kanun hazırlanmıştır. Ancak yeni kanun günümüze değin rekabetin ve şeffaflığın artırılması ve AB düzenlemeleriyle daha fazla uyum sağlanması gerekçe gösterilerek değişikliğe uğratılmış; 18 yılda yaklaşık 186 defa değiştirilmiştir.

Yukarıda verilen bilgilerin detaylı anlatımından sonra kamu alımlarında etkinliğe zarar verebilecek risk alanları belirlenmiş ve bu risklerin olumsuz etkilerinin hafifletilmesi için gerekli düzenleme önerilerinde bulunulmuştur. Belirlenen riskler; kapsam ve istisnalar, ihale komisyonları, yaklaşık maliyet, mali ve teknik yeterlik, ihale usulleri, yeni ihale usulleri (rekabetçi diyalog ve yenilik ortaklıkları), ihale ve ön yeterli dokümanı verilmesi, tekliflerin değerlendirilmesi, ihalelerde uluslararası rekabetin arttırılması ve şikayetlerin gözden geçirilmesi olmak üzere on başlıkta incelenmiştir.

4734 sayılı Kanuna ilişkin yapılan değişiklikler, Kanuna hüküm eklenmek veya bu Kanunda değişiklik yapılmak suretiyle düzenlenmesi gerekirken gerçekte bu düzenlemenin lafzına ve ruhuna uymayacak şekilde, başka kanunlarla değişiklikler yapılmıştır. Bunun yanı sıra, çok büyük ölçekli kamu alımları ilgili kanunun kapsamından çıkartılmıştır. Bu istisnai ve kapsam dışı alımlar, rekabet ve şeffaflık adına endişe verici hadiselerdir. İhale komisyonunun kuruluşunu düzenleyen maddede üyelerin özerklikleri yeterince vurgulanmamıştır. İhale Komisyonu üyelerinin görevleri ile ilgili yeterli özerklik sağlanmaması ve kendilerine yönelebilecek baskılara karşı gerekli önlemlerin alınmaması ihale komisyonunun çalışmasını zorlaştırmakta; komisyonda çıkar çatışmaların ortaya çıkmasına yol açmaktadır. 

Mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihalesi yapılmadan önce idarece, her türlü fiyat araştırması yapılarak katma değer vergisi hariç olmak üzere yaklaşık maliyet belirlenmekte ve dayanaklarıyla birlikte bir hesap cetvelinde gösterilmektedir. Yaklaşık maliyet ihale usullerinin belirlenmesinde, ihale ilanlarında, yerli istekliler lehine fiyat avantajı uygulamasında, ödenek planlaması ve kontrolünde, yeterlik kriterlerinde ve aşırı düşük tekliflerin sorgulanmasında kullanılmaktadır. Yaklaşık maliyet gizli tutulmaktadır. İhalelerde eksik sözleşme sorununun üstesinden gelmek için yaklaşık maliyet doğru biçimde hesaplanmalı ve kamuoyuyla paylaşılmalıdır.  Uygulamada idareler genellikle kamu kurum ve kuruluşlarınca belirlenerek yayımlanmış birim fiyat ve rayiçleri esas almaktadır. Oysa bu tür birim fiyatlar güncellenmediği için gerçek değerleri vermemektedir. Açıklanan bu nedenlerle yaklaşık maliyetin hesaplanmasında piyasa araştırmasına önem verilmeli, kullanım ömrü maliyetlendirmesi yapılmalı ve bu maliyetler kamuoyuyla şeffaf biçimde paylaşılmalıdır.

Türkiye’de son yıllarda ihale usullerinden pazarlık usulü ve istisnaların payı giderek artmaktadır. AB direktiflerinde istisnai olarak başvurulan bir usul olan pazarlık usulünün Türkiye’de yaygınlık kazanması kaygı vericidir. Ayrıca, 4734 sayılı Kanun, AB direktiflerinde geliştirilen yenilikçi ve esnek alım usullerine sahip değildir. Bu yeni alım usullerinden rekabetçi diyalog ve yenilik ortaklıkları desteklenmeli, kullanılmalıdır. 2012 yılında yapılan bir değişiklikle ilan yapılmayan ihalelerde, ihale dokümanının sadece idare tarafından davet edilenlere verilmesinin öngörülmesi, temel ilkeleri şeffaflık, rekabet ve eşitlik ilkelerine aykırı bir karardır.

4734 sayılı Kanunun getirdiği yeniliklerin başında kazanan teklifin seçiminde, ilke olarak en düşük fiyat ölçütünden, ekonomik açıdan en avantajlı teklif ölçütüne geçilmesi olmuştur. Ancak uygulamada alımı yapan idarelerin “en düşük fiyat” ölçütünü kullanma eğilimleri, işletme ve bakım maliyeti, maliyet etkinliği, verimlilik, kalite ve teknik değer gibi fiyat dışı unsurları göz ardı etmelerine neden olmaktadır. Ayrıca, Türkiye’de kamu alımlarında yerli isteklilerin lehine birtakım avantajlar sunmakta; durum yabancı katılımın düşük olmasına neden olmaktadır. Bu durum, kamu alımlarındaki temel amaç olan rekabeti ve verimliliği zedelemektedir. Son olarak, ihalenin başlangıcından sözleşmenin imzalanmasına kadar olan süre içerisinde idarece yapılan işlemlerde mevzuat hükümlerine uygunsuzluk olduğuna ilişkin şikâyetlerin incelenmesine değinilmiştir. 2008 yılında yapılan değişiklikle birlikte Kamu İhale Kurumunun resen inceleme yetkisi kaldırıldı; şikâyette bulunacakların kapsamı daraltıldı. Bu durum şeffaflığa ciddi şekilde zarar vermesinin yanında bireyin soru sorma hakkını sınırlandıran bir karardır.

 

4734 sayılı Kanun başlangıçta model aldığı AB düzenlemeleriyle görece uyumluyken sayısız defa değiştirilmesi şeffaflık, rekabet ve eşit muamele ilkelerine önemli derece zarar vermiştir. Bu kapsamda Kamu İhalelerinde Rekabet ve Şeffaflık adlı raporda belirtilen alanlardaki riskler göz önünde bulundurularak rekabetin, hesap verilebilirliğin, şeffaflığın ve eşitliğin arttırılması için çeşitli önerilerde bulunmuştur:

  • Uluslararası karşılaştırmaya imkân vermek amacıyla Türk mevzuatında kullanılan terminolojinin, en azından AB kamu alımları terminolojisiyle benzerliğini/farkını gösteren bir sözlük hazırlanmalıdır.

  • İstisnaları evrensel değerlere düşürecek ve 4734 sayılı Kanun’un kapsamını genişletecek düzenlemeler yapılmalıdır. Bu çerçevede, ihale kanunlarında yapılacak değişikliklerin TBMM’nin nitelikli çoğunluğu tarafından onaylanması da düşünülmelidir. 

  • Türkiye’de AB’nin “imtiyazlara” ve “su, enerji, ulaştırma ve posta hizmetlerinde faaliyet gösteren işletmelerin alımlarına” ilişkin bağımsız düzenlemelerinin karşılığı bulunmamaktadır. 4734 sayılı Kanun’un dışında kalan bu düzenlemeler müktesebata kazandırılmalıdır. 

  • İhale komisyonlarının bağımsızlığı, tarafsızlığı ve hesap verebilirliğine yönelik düzenlemeler geliştirilmelidir. 

  • İhaleye katılacaklarda aranacak mali ve teknik yeterliklere ilişkin ölçütler rekabeti ve eşit muameleyi geliştirmek amacıyla iyileştirilmelidir. 

  • Rekabeti kısıtlayan yöntemleri (pazarlık usulü ve doğrudan temin) kısıtlayacak yöntemlerin kullanımı sınırlandırılmalı ve işlem maliyetlerini düşürecek belli istekliler arasındaki ihale usulünün kullanımı özendirilmelidir. 

  • İhale planlamasında mümkün olduğunca uygulama projesi yapılarak, birim fiyat yöntemi yerine anahtar bedeli götürü teslim yöntemi benimsenmelidir. 

  • Tekliflerin değerlendirilmesinde “en düşük fiyat” yerine, “ekonomik açıdan en avantajlı teklif yöntemi” istikrarlı biçimde benimsenmelidir. Ayrıca, tahmini sözleşme bedeli hesaplamalarında; kullanım ömrü maliyetlendirme yöntemi esas alınmalıdır. 

  • İhalelerde rekabeti artırmak amacıyla yabancı isteklilerin katılımı artırılmalıdır. Yerli firmaların ve ürünlerin desteklenmesi için ihale mevzuatı yerine, devlet destekleri/teşvikleri mekanizması kullanılmalıdır. 

  • Kamu alımları mevzuatının etkili biçimde uygulanabilmesi için; 

    • KİK hukuka aykırılık iddialarını resen inceleyebilmelidir, 

    • Kurum’a şikayet edebileceklerin kapsamı genişletilmelidir,

    • Şikayet başvuru ücretleri makul bir yöntemle ve seviyede belirlenmelidir.