GÜÇLER AYRILIĞI, DENGE VE DENETLEME İLE YASAMA VE YÜRÜTME İLİŞKİLERİ RAPORU - YÖNETİCİ ÖZETİ-

Prof. Dr. Ömer Faruk Gençkaya tarafından hazırlanan “Güçler Ayrılığı, Denge ve Denetleme ile Yasama ve Yürütme İlişkileri” adlı rapor, Türkiye’de mevcut düzendeki denge ve denetleme mekanizmasını ve yasama ve yürütme ilişkilerini, güçler ayrılığı ilkesine değinerek, ele almıştır.

Özgürlük Araştırmaları Derneği tarafından, National Endowment for Democracy ve Friedrich Naumann Vakfı- Türkiye Ofisi’nin desteğiyle birlikte “Türkiye’de Yapısal Reformlar Projesi” başlatılmıştır. Bu projede, beş ana kurum/yapıda (Yasama, Yargı, Kamu İhale Rejimi, Kamu Personeli Rejimi ve Medya Bağımsızlığı) mevcut sorunların tanımlanması ve somutlaştırılması amaçlanmıştır. Bu kapsamda ilgili kurumlarda mevcut sorunların ve problemlerin tartışılmasının yanı sıra ivedilikle gerçekleştirilmesi gereken noktalara odaklanılmış ve yapısal reformlara ilişkin çözüm önerileri geliştirilmiştir. Prof. Dr. Ömer Faruk Gençkaya tarafından hazırlanan “Güçler Ayrılığı, Denge ve Denetleme ile Yasama ve Yürütme İlişkileri” adlı rapor, Türkiye’de mevcut düzendeki denge ve denetleme mekanizmasını ve yasama ve yürütme ilişkilerini, güçler ayrılığı ilkesine değinerek, ele almıştır.

16 Nisan 2017 referandumuyla kabul edilen kendine özgü “cumhurbaşkanlığı hükümet sistemi” esas olarak parlamentoyu yedeğine almış yürütmenin geniş yasama yetkileriyle donatıldığı, yasama ve yargının ve fiilen öteki denge ve denetleme araçlarının etkisizleştirildiği bir modeli öngörmektedir. Bununla birlikte, güçler ayrılığı ilkesi ve denge ve denetleme mekanizmalarının yeri, konumu ve işlevleri konusunda parlamenter sistemdeki sorunlar, parlamentonun etkisizleşmesini hızlandıracak bir biçimde yoğunlaşarak artmıştır.

Bir parlamentonun etkin olup olmamasını çeşitli iç ve dış unsurlar etkileyebilir.  Yönetişim bağlamında, bir parlamentonun başta devlet iktidarı, hükümet dışı kuruluşlar ve küresel aktörler olmak üzere dış yönetişim unsurları ile olan ilişkileri, parlamentonun kurumsal kültürü –milletvekillerinin rol davranışları, iktidar ve muhalefet ilişkileri, parlamentonun kurumsal kapasitesi ve kaynakları ile parlamentonun yasama, bütçeleme, denetim ve temsil işlevleri performans göstergeleri olarak ele alınmaktadır. Ayrıca, bir parlamentonun gücü, parlamentonun sahip olduğu kaynaklar ve kendi kendini örgütleme –İçtüzüğünü yapabilme- özerkliğine bağlıdır. Bunlar, yasama sürecini iyileştirmenin yolları; yürütmenin etkili gözetimi, bütçe gözetimi ve mali denetim işlemleridir.

Bir parlamentonun etkinliği örgütsel -yapılar, kurallar, normlar ve kaynaklar- olarak   ya da yasa yapıcılar (milletvekilleri) esas alınarak ölçülmeye çalışılmaktadır.  Bununla birlikte, bir parlamentonun performansı politika çıktılarının sayısından ziyade, politika oluşturma gücü ya da kapasitesinin değerlendirilmesiyle, güçlü ya da zayıf olarak tanımlanabilir. TBMM’nin etkinliği üzerine yapılan sınırlı sayıdaki çalışmada yasama-yürütme ilişkileri, komisyonların yasama sürecindeki etkisi, çalışma kuralları (İçtüzük), TBMM’nin yasa yapma ve denetim kapasitesi, parti sistemi, milletvekillerinin tutum ve davranış kalıpları gibi birçok etken göz önüne alınmıştır.

2017 anayasa değişikliğiyle birlikte yeni sistem, cumhurbaşkanına olağanüstü düzenleme yetkileri tanıyarak, parlamentonun yasama sürecinde ve hükümetin denetimindeki rolünü azaltmaktadır. İçtüzük’te 2018’de yapılan son değişiklik, hükümet sistemi değişikliğinin gereklerinden ziyade muhalefetin parlamento sürecinde başvurduğu engelleme araçlarının bir kısmını ortadan kaldırarak yasama sürecini hızlandırmayı amaçlamıştır. Yasama sürecindeki “hiper başkanlık” yetkilerinin TBMM’nin temel işlevlerini daha da güçsüzleştirerek onu yürütmeye tabi kıldığı gözlemlenmektedir.

Yeni sistemde gözlemlenen, anayasal-kuralsal eksiklikler bir yana, yetki ve işlevlerin ve uygulamanın eski yaklaşımlardan daha da karmaşıklaştığı ve sonuç olarak, yasama-yürütme ve yargı erkleri arasındaki ilişkilere olumsuz yansımalarının olduğudur. Diğer bir husus, yürütme erkinin Hakimler ve Savcılar Kurulu üyelerini doğrudan ya da dolaylı olarak –TBMM çoğunluğu aracılığıyla- ve yetkileri sınırlandırılmış olsa da bir denge ve denetleme makamı olan Anayasa Mahkemesi üyelerini de aynı biçimde seçerek yargıyı ve yüksek yargıyı belirlemesidir.

TBMM İçtüzüğü’nün yasama organını yasama ve denetim konularında işlevsiz kılan, hızlandırılmış yasama ya da bozulmuş denetim araçlarının etkili ve etkin hale getirilmesi kaçınılmazdır. Bu amaçla, TBMM’nin yasama ve denetim konularında komisyon ağırlıklı mı yoksa genel kurul ağırlıklı mı olacağı seçeneklerinden birinin tercih edilmesi gereklidir.  Buna karşılık, TBMM’den ayrılmış, ayrı bir seçimle işbaşına gelen yürütme erkinin, parti bağı ve liderlik konumu süren bir Cumhurbaşkanı ve parti disiplini sonucunda, özerk yasama komisyonlarına kavuşması olanaksızdır. TBMM ve Cumhurbaşkanlığı seçimlerinin aynı anda yapılmasının olumlu ve olumsuz yönlerinin yeniden değerlendirilmesi gereklidir. Ayrıca, TBMM’nin, yürütme erkinin başı olan Cumhurbaşkanı’nın liderlik yaptığı bir partinin kısmen ya da tamamen denetimi altında olması halinde yasama organının denetim ve dolayısıyla dengeleme işlevi mümkün değildir.

Türkiye’de yasama-yürütme ilişkileri çerçevesinde, yasamanın etkinliği ile ilgili öncelikle tartışılacak konular birikimli ve birbirleriyle oldukça ilişkilidir. Öncelikle, bu süreçte sadece kurumsal (İçtüzük değişikliği, komisyonların yeniden örgütlenmesi, dijitalleşme, uzman istihdamı, seçim sistemi vb.) değil, ilkesel/değersel (açıklık, şeffaflık, katılımcılık, erişilebilirlik, hesap verebilirlik ve etkililik) ve anayasal (güçler ayrılığı, denge denetleme ve seçim/adaylık/temsil) ilkelerin göz önüne alınması gerekmektedir. 

TBMM’nin etkinliğini artırmak ve Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde etkili bir denge ve denetleme sağlanması amacıyla birçok öneri geliştirilebilir. Anayasa ve hukukun üstünlüğüne bağlılık, bu araçların uygulanmasını kolaylaştıracaktır. Bunları esas almayan bir “reform” önerisi, etkili bir sonuç vermeyecektir. Başta İçtüzükte olmak üzere, bütünsel bir yaklaşım ve işlevsel bir amaçla öneriler geliştirilebilir. TBMM’nin gereksinim duyduğu yapı, usul ve süreçlerin iyi irdelenerek bir etki analizi yaklaşımıyla gündeme getirilmesi en temel yöntembilimsel ilkedir. Bu bağlamda öne sürülebilecek öneriler şunlardır:

  • Güçler ayrılığı her bir erkin farklı niteliklerini dikkate alarak hukukun üstünlüğü çerçevesinde siyasal iktidarla farklı yollarla karşı karşıya gelmelerini ve her birinin bütünlüğünün gözetilmesini sağlayan bir ilkedir. Bu bağlamda, belli koşullarda Cumhurbaşkanının hem Cumhurbaşkanlığı hem de TBMM seçimlerini yenileme yetkisinin kaldırılması gereklidir.

  • Anayasa değişikliği ile kapsamı genişletilen Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin kapsamı, yasalaşması ve denetlenmesinin yasamanın güçlendirilmesi bağlamında gözden geçirilmesi gereklidir. 

  • Cumhurbaşkanının parti lideri olarak yasama üzerindeki etkisinin güçler ayrılığına yönelik risklerinin ortadan kaldırılması bir zorunluluktur.  

  • Cumhurbaşkanının doğrudan atayacağı yüksek kademe kamu görevlilerinden bazıları, örneğin valiler ve büyükelçiler, TBMM’de oluşturulacak bir karma komisyonda ön değerlendirmeye tabi tutulmalıdır. Cumhurbaşkanının yüksek yargıya yapacağı atamalarda –HSK ve Anayasa Mahkemesi- benzer bir uygulama yapılmalıdır.

  • Yasama yetkisinin devredilemezliği hükmünü de dikkate alarak, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin ilgili komisyonlarda ayrıntılı müzakereler yoluyla yasalaşması sağlanmalıdır.

  • Başta bütçe görüşmeleri olmak üzere, yasamanın müzakere ve denetim kapasitesini artıracak, bütçe ve kesin hesap komisyonu gibi yapısal, kamu harcamalarının şeffaflık ve hesap verebilirlik gibi ilkesel yönlerinin etkin bir biçimde yaşama geçirilmesi gerekmektedir.

  • TBMM’nin kurumsal kapasitenin –milletvekilleri, insan kaynakları, teknik ve mali olanaklar dahil- geliştirilmesi öncelenerek, milletvekili değişim oranının yüksek olduğu bir yapıda, milletvekillerinin kapasitelerinin –yasama ve denetim beceri ve teknikleri- geliştirilmelidir.

  • Yasama sürecinde düzenleyici etki analizi yanında, planlı ve programlı bir yasama etkinliği (veriye dayalı, basitleştirilmiş, öngörülebilir, ekonomik karar alma yaklaşımları) Mevzuat Hazırlama Yönetmeliği gibi kaynaklardan yararlanılarak uygulanmalıdır.

  • Doğrudan denetim işleviyle görevlendirilmiş ihtisas komisyonlarının planlı, düzenli ve ayrıntılı gözetim ve raporlama faaliyetlerinde bulunmalarının sağlanmalıdır.

Tüm çözüm önerilerinin liberal demokratik ve özgürlükçü bir çerçevede, toplumsal barış, uzlaşma ve hukukun üstünlüğünü sağlayacak bir yaklaşımla ele alınması gereklidir.