Yönetici Özeti
Her ekonomideki temel sorun kıt olan üretici kaynakların etkin dağılımının sağlanmasıdır. Kaynakların etkin dağıldığı bir ekonomide hem refahın belirli bir dönemde maksimum seviye ulaşması hem de zaman içinde istikrarlı biçimde artması mümkün olur. Bu nedenle, kaynakların etkin dağıtılmasının bir ekonominin temel sorunu olduğu söylenebilir. Her ekonomide kaynaklar iki temel mekanizma aracılığıyla dağıtılır: Piyasa mekanizması ve merkezi planlama. Kaynakların piyasa mekanizması aracılığıyla dağıtıldığı ekonomilerde kaynakların hangi alanlarda kullanılacağı, piyasalarda alıcı ve satıcıların gönüllü alışverişleri sonucu oluşan fiyatlara göre belirlenir. Göreli fiyatlardaki değişim kaynakların alternatif kullanımlarına yönelmesine neden olur. Kaynakların merkezi planlama aracılığı ile dağıtıldığı ekonomilerde ise, kaynak dağılımı merkezi otorite tarafından vergiler, sübvansiyonlar, yasalar vb. araçlarla yapılır. Tüm ekonomilerde kaynak dağılımı kararları bu iki yöntemin bir kombinasyonu aracılığı ile verilir. Bazı ülkelerde piyasanın, bazı ülkelerde merkezi otoriteler tarafından verilen kararların ağırlığı daha fazladır. Bu durumda akla hangi sistemin daha iyi performans gösterdiği sorusu akla gelmektedir. İdari kararlar mı yoksa piyasa mekanizması mı daha etkin kaynak dağılımı sağlanmaktadır? Kuşkusuz, bu soruya en çarpıcı cevap 1990’larda -kaynak dağılımının neredeyse tamamının idari kararlarla yapıldığı- sosyalist sistemin dünyada büyük ölçüde sona ermesiyle verilmiştir. Tabii sosyalist ülkeler bir uç durumu göstermektedir. Birçok ülkede, devlet sosyalist sistemlere göre daha sınırlı sayılabilecek müdahaleler yapmakta ve bu müdahalelerin seviyesi ülkeden ülkeye, hatta aynı ülkede yıldan yıla değişmektedir. Daha çok sayıda ülkeyi ve daha uzun zaman dilimlerini inceleyen çalışmalar da kaynakların daha büyük kısmının piyasa aracılığı ile dağıtıldığı ekonomilerde gelir ve büyüme hızının daha yüksek olduğu, daha az çatışma olduğu ve çevrenin daha iyi korunduğu sonucuna varmışlardır (Mitchell, 2024).
Bir ekonomideki kaynak dağılım mekanizması ile o ülkenin diğer ekonomik ve sosyal göstergelerin nasıl ilişkili olduğuna ilişkin tartışmalar, araştırmacıları savlarını destekleyecek ampirik kanıtlar bulmaya zorlamıştır. Bu da “bir ekonomide kaynakların ne kadarının piyasa aracılığıyla ya da idari kararlarla dağıtıldığını nasıl ölçebiliriz?” sorusunu beraberinde getirmiştir. Bu soruya cevap arayan araştırmacılar bu bağlamda çeşitli göstergeler geliştirmişlerdir. Bunlardan biri de James Gwartney ve Robert Lawson tarafından geliştirilen Ekonomik Özgürlükler Endeksidir (EÖE). “Ülkelerin politika ve kurumlarının insanların kendi ekonomik tercihlerini yapmalarına ne derece izin verdiğini” (Gwartney vd. 2024: 1) ölçen EÖE sonuçları her yıl Fraser Institute tarafından Dünyanın Ekonomik Özgürlüğü (Economic Freedom of the World) raporları içinde yayınlanmaktadır. İlk defa 1996 yılında yayınlanan bu indeks, 2000 yılından itibaren her yıl, yüzden fazla ülkenin Ekonomik Özgürlük Skorunu (EÖS) ölçmektedir ve günümüzde bu alanda çalışmalar yapan araştırmacılar tarafından en fazla kullanılan göstergelerden biridir.
Bir ülkenin endeks skoru (1) Devletin Ekonomik Büyüklüğü, (2) Hukukun Üstünlüğü ve Mülkiyet Hakları, (3) Sağlam Para, (4) Uluslararası Ticaret Özgürlüğü ve (5) Regülasyonlar alanlarındaki ekonomik özgürlük derecelerinin bir bileşimidir. Bu beş alanın her biri çeşitli bileşenlerden ve bunların çoğu da alt bileşenlerden oluşur. Alt bileşenler olduğunda, bileşen derecelendirmesini elde etmek için bunların ortalaması alınır. Daha sonra her bir alandaki bileşen derecelendirmelerinin ortalaması alınarak beş alanın her biri için derecelendirmeler elde edilir. Son aşamada, beş alan derecelendirmesinin ortalaması alınarak her ülke için genel EÖS elde edilir. Bir ülkenin özgürlük skoru sıfırdan 10’a kadar değerler alır. Yüksek değerler daha fazla özgürlüğe -bir başka deyişle kaynakların daha büyük kısmının piyasa mekanizması aracılığı ile dağıtıldığına- işaret etmektedir (Mitchell, 2024).
Bu çalışmada, Türkiye’nin EÖE skorunun özellikle 2000’li yıllardaki gelişimi ve bu gelişimin temel belirleyicileri incelenmiştir. 2001 yılında 5,56 olan Türkiye’nin EÖS 2011 yılında 7,02’ye kadar yükselmiş, takip eden yıllarda ise sürekli düşmüştür. 2022 yılına gelindiğinde Türkiye “en az özgür ülke” kategorisinde ve 165 ülke içinde 138. sıradadır. Türkiye’nin skorundaki bu endişe veren düşüşün nedenlerini tespit edebilmek için, çalışmada EÖE’ni oluşturan beş alt kategori detaylı olarak incelenmiştir.
1. DEVLETİN EKONOMİK BÜYÜKLÜĞÜ
EÖE bir ülkenin beş alandaki özgürlüklere ilişkin skorlarının bir ortalamasıdır. Bu alanlardan biri “Devletin Ekonomik Büyüklüğüdür (DEB)”. Bu kriter, ekonomideki kaynak dağılımının ne kadarının piyasa dışı yöntemlerle (siyasi olarak) yapıldığını ölçmektedir. Devletin ekonomideki ağırlığı arttıkça ülkenin DEB skoru azalmaktadır (ya da tersi).
Grafik 1: Türkiye’nin Ekonomik Özgürlükler Skorunun 2000’li Yıllardaki Gelişimi
Türkiye’nin DEB skoru 2000 yılından 2005 yılına kadar artmıştır (7,24’den 8,15’e). O tarihten sonra aşağı doğru bir seyir izlemektedir. 2020 yılında bir dip yaptıktan (5,54) sonra 2022 yılında 6,98’e yükselmiş olsa da hala 2000 seviyesinin bile altındadır. Bir başka deyişle, Türkiye’de 2005 yılından itibaren kaynakların daha büyük bir kısmı devlet aracılığıyla (siyaseten) dağıtılmaktadır.
DEB skorunda 2020 yılına kadar yaşanan düşüşte DEB skorunun iki temel bileşeni olan Devletin Tüketim Harcamaları (DTH) ve Transfer ve Sübvansiyonlar (TS) etkili olmuştur. DTH’nın toplam tüketim harcamalarına oranı 2000-2005 yılları arasında yaklaşık olarak %16 seviyesinde iken, 2006 yılından itibaren sürekli artarak 2019 yılında %21,45’e ulaşmıştır. Benzer biçimde transfer ve sübvansiyonların GSYH’ye oranı 2000’de %2,81’den, 2020’de %15,04’e yükselmiştir. Bu artışlar daha fazla sayıda kişinin kamuda çalışması, sosyal yardım alması, sosyal güvenlik sistemindeki açıkların artması gibi gelişmeler ile ilişkilidir. DEB skorunun üçüncü bileşeni olan ve konu ile ilgili ülke uzmanlarının sübjektif değerlendirmelerine dayanan Devletin Sahip Olduğu Varlıklar skorunda 2012 yılından itibaren yaşanan düşüş de diğer iki bileşen kadar olmasa da DEB skorunun 2020’ye kadar yaşanan düşüşüne katkıda bulunmuştur.
2020 yılından sonra özellikle DTH ve TS skorlarında gözlemlenen düzelme dikkat çekicidir. Bu düzelmenin temel sebebi, devletin tüketim harcamalarının ve transfer ve sübvansiyonların nominal olarak artmasına rağmen, yükselen enflasyon nedeniyle reel olarak azalmasıdır. Bir başka deyişle, 2000’li yıllar boyunca politik nedenlerle geniş kitlelere ücretler, sosyal yardımlar ve diğer sosyal harcamalar aracılığıyla aktarılan kamu kaynakları son yıllarda enflasyon vergisi ile geri alınmıştır. 2020’den sonra DTH ve TS skorlarındaki düzelmelere rağmen DEB skorunda yeterince artış olmamasının en önemli sebebi DEB skorunun dördüncü bileşeni olan ve kabaca en üst gelir dilimindeki kazancın hangi vergi oranından vergilendirildiğine dayanan, En Yüksek Marjinal Vergi Oranında 2019 yılından itibaren yaşanan düşüştür. 2000’li yıllar boyunca hızla artan devlet harcamalarının bütçe açıkları üzerindeki olumsuz etkisini gidermek maksadıyla vergi oranları 2019 yılından itibaren birkaç defa yükseltilmiştir. En yüksek gelir diliminin daha yüksek oranlarda vergilendiriliyor olması bireylerin daha fazla kazanma arzusunu negatif yönde etkileyeceği için Türkiye’nin En Yüksek Marjinal Vergi Oranı skoru 2019 yılından itibaren sürekli düşmüştür, ki bu da DEB skorunu DTH ve TS skorundaki iyileşmelere rağmen yükselmesini engellemiştir.
DEB skorunun beşinci bileşeni olan Kamu Yatırımları (KY) skoru bir ekonomide kamu yatırımlarının toplam yatırım içindeki payına bakılarak belirlenmektedir. Bu oranın düşük olması ekonomide bireysel kararların daha etkili olduğu anlamına gelmektedir. 2000’li yıllar boyunca (birkaç yıl hariç) KY’nın toplam yatırım içindeki payı %15’ten az olduğu için, Türkiye’nin KY skoru en yüksek seviyede kalmış ve DEB skorunun da yüksek kalmasına katkıda bulunmuştur. Çalışmanın sonuçları, kamu yatırımlarının “kamu özel işbirliği projeleri” gibi farklı finansman yöntemlerine kaymasıyla bu bileşene ilişkin göstergenin Türkiye’deki kamu yatırımlarının payına ilişkin yanlış yönlendirmeler yapıyor olabileceğine işaret etmektedir.
2. HUKUKUN ÜSTÜNLÜĞÜ VE MÜLKİYET HAKLARI
Bir kişinin özgürce iktisadi karar verebilmesinin temel koşulu sahip olduğu varlıklara ilişkin mülkiyetin açıkça tanımlanmış ve korunuyor olmasıdır. Bunun ön koşulu da etkin, bağımsız ve tarafsız işleyen bir yargı sistemidir. EÖE’nin ikinci bileşeni olan Yasal Düzen ve Mülkiyet Hakları (YDMH) bununla ilişkilidir. Hukukun üstünlüğü altında işleyen, mülkiyet haklarının güvenliğini sağlayan, bağımsız ve tarafsız yargı sistemlerine sahip olan ve yasaları tarafsız ve etkin bir şekilde uygulayan ülkelerin ekonomik özgürlük alanındaki puanları yükselmektedir.
Türkiye’nin 2000 yılında 5,59 olan YDMH skoru 2005 yılında 6,23’e yükselmiş, takip eden yıllarda sürekli azalarak 2022 yılında 4,96’ya düşmüştür. Çalışmanın sonuçları, azalan skorun temel nedeninin kuvvetler ayrılığının fiilen ortadan kalkmış ve denge ve denetleme sisteminin işlevsiz hale gelmiş olması olduğunu göstermektedir. Özellikle, 2017 Anayasa değişikliği sonrasında bütün yetkiler yürütme organında toplanmış, yasama ve yargı da fiilen yürütmenin denetimi ve kontrolü altına girmiştir. Bu da yargı bağımsızlığının oldukça zayıflamasına neden olmuştur. Yasaların sıklıkla değişmesi Hukuk Sisteminin Güvenilirliği skorunu olumsuz etkilerken, polisteki siyasal kadrolaşma ve artan organize suçlar Polis ve Suçlar alt bileşeni skorunu aşındırmıştır.
Kuvvetler ayrılığının ortadan kalkması, yargıda ve iç güvenlikte liyakatin yerini giderek daha fazla siyasi kadrolaşmaya bırakmasıyla birlikte daha sık karşılaşılan, taşınmaz mülkiyeti güvencelerini zayıflatan yasal düzenlemeler ve idari ve yargısal pratikler, müteşebbisler için öngörülebilirliği ortadan kaldıran ihale uygulamaları, vergi afları, varlık barışı uygulamaları ve artan yolsuzluk Türkiye’nin bu alandaki puanlarının düşmesine neden olmuştur.
Gerekçeleri yeterince açık olmasa da Silahlı Kuvvetlerin Etkisi alanında Türkiye’nin skorunun hâlâ çok düşük olması düşündürücüdür.
3. SAĞLAM PARA
EÖE’nin temel bileşenlerinden biri de Sağlam Paradır (SP). İktisatçılar Merkez Bankasının “fazla” para basmasının enflasyona neden olacağı konusunda hemfikirdirler. Enflasyon yükseldikçe oynaklığı artar, oynaklığın artması ekonomide belirsizliğin de artması anlamına gelir. Artan enflasyonun ikinci olumsuz etkisi elde tutulan parasal enstrümanların değerini aşındırmasıdır. Bu nedenle, bir ülkedeki paranın değerinin istikrarına ilişkin göstergeler EÖE’ne dahil edilmiştir.
SP endeksinin dört alt bileşeni bulunmaktadır. İlk üçü (Para Büyümesi, Enflasyonun Standart Sapması ve Son Yılın Enflasyonu) para politikasının (veya kurumların) uzun vadeli fiyat istikrarıyla tutarlılığını ölçmektedir. Dördüncü bileşen (Döviz Hesapları), diğer para birimlerinin yerli ve yabancı banka hesapları aracılığıyla kullanılabilme kolaylığını göstermektedir.
2000 yılında 3,57 olan Türkiye’nin SP skoru takip eden yıllarda hızla yükselip 2009 yılında 8,14 seviyesine ulaşmıştır. 2015 yılına kadar paralel bir seyir izleyen SP skoru, o tarihten itibaren sürekli düşerek 2022 yılında 3,30’a inmiştir. Türkiye’nin SP skoruna en önemli katkıyı yapan alt bileşen Döviz Hesaplarıdır. 1989 yılında dövize ve döviz cinsinden hesap tutmaya erişim üzerindeki yasaklar kaldırılmasıyla Türkiye’nin bu alt bileşendeki skoru 10 seviyesine yükselmiştir ve 2022 yılına kadar hep aynı seviyede kalmıştır. 2000’li yıllarda Türkiye’nin SP skoruna asıl yön veren fiyat istikrarına ilişkin bileşenler olmuştur. 2001 yılındaki reformlarla başarıyla yürütülen enflasyon hedeflemesi politikası ve Merkez Bankası bağımsızlığındaki gelişmeler sonucunda üç fiyat istikrarı bileşenine ilişkin skor hızla yükselmiştir. 2010’lu yılların ortalarından itibaren ise para politikasında rasyonaliteden uzaklaşma ve Merkez Bankası bağımsızlığını aşındıran uygulamalar fiyat istikrarına ilişkin değişkenlerin hızla bozulmasına yol açmıştır.
4. ULUSLARARASI TİCARET ÖZGÜRLÜĞÜ
Bir ülkede yerleşik birey ve kurumların birbirleriyle olduğu gibi, diğer ülkelerdeki muadilleri ile hiçbir engelle karşılaşmadan ticaret yapmaları da ekonomik özgürlüğün vazgeçilmez bir parçasıdır. Bu nedenle, Uluslararası Ticaret Özgürlüğü (UTÖ) dördüncü bileşen olarak EÖE’ne dahil edilmiştir. Düşük gümrük tarifelerine, kolay ve etkin gümrük işlemlerine, serbestçe konvertibl para rejimine ve fiziksel sermaye ve işgücü hareketleri üzerinde az sayıda kontrole sahip olan ülkeler daha yüksek UTÖ skoru elde etmektedir.
Diğer göstergelerde olduğu gibi, Türkiye’nin UTÖ skoru 2000’li yılların ortalarına kadar yükselmekte (2000’de 7,21’den 2009’da 7,63’e) daha sonra azalan bir trend izleyip 2022’de başlangıç seviyesinin altına düşmektedir (7,17).
UTÖ’nün birinci alt bileşeni arifelerdir. 2005 yılından itibaren hem ortalama gümrük tarifelerinde hem de tarifelerin standart sapmasındaki artış nedeniyle Türkiye’nin Tarifeler skoru düşmektedir. Türk Lirası tam konvertibiliteye sahip olduğu için Karaborsa Döviz Kuru alt bileşeni skoru 2000’ler boyunca hep 10 dur. Yine İdari Engeller alt bileşeni skoru da oldukça yüksektir ve son yıllarda yükselmeye devam etmektedir.
UTÖ’nün dördüncü bileşeni olan Sermaye ve Kişilerin Dolaşımına İlişkin Kısıtlamalar skoru da 2009 yılına kadar yükseldikten sonra, 2022 yılına kadar sürekli azalmıştır. Negatif trendi etkileyen en önemli faktörler 2009 yılından sonra sermaye hareketlerine getirilen kısıtlamalar ve 2017’den sonra finansal açıklıkta yaşanan gerilemedir.
5. KAMU DÜZENLEMELERİ
Kamu Düzenlemeleri (KD) endeksi kredi, işgücü ve iş piyasalarında bireysel tercihleri sınırlandıran kamu müdahalelerin derecesini ölçmektedir. Bu alanın notu kredi, işgücü ve iş piyasası bileşenlerinin ortalaması alınarak hesaplanmaktadır. 2001 yılından 2012 yılına kadar artma eğiliminde olan Türkiye’nin KD skoru bu yıldan itibaren istikrarlı biçimde düşmektedir. Bu trendleri açıklamak için üç bileşen detaylı olarak incelenmiştir.
KD skorunun ilk bileşeni olan Kredi Piyasası Düzenlemeleri (KPD) skoru 2001 finansal krizinden sonra Türkiye’de bankacılık sektöründeki yeniden yapılandırılmaya paralel olarak artmıştır. 2016 yılından sonra finansal piyasalara yapılan siyasi müdahaleler nedeniyle Türkiye’nin notu hızla düşmüştür. KPD’nin ilk alt bileşeni olan Banka Sahipliği skoru bankacılık sektöründe özel sektörün payında bir değişme olmadığı için 2001 yılından itibaren sabittir. Türkiye’nin bu alandaki skoru düşük olmasına rağmen KPD’de 2000’li yıllardaki trendleri açıklayamamaktadır. İkinci alt bileşeni olan Özel Sektör kredileri notu 2001 krizinden sonra hızla yükselmiş, 2009 ve 2020 krizlerinde düşmüş olsa da oldukça yüksektir. KPD’nin üçüncü alt bileşeni Faiz Oranı Denetimleri skoru 2005-2010 yılları arasında 10 iken Merkez Bankası Para Politikası Kurulunun belirlediği politika faizine yapılan siyasi müdahaleler, başkanların sıkça değiştirilmesi ve başta kamu bankaları olmak üzere kredi faizlerinin düşürülmesine yönelik bankalara yapılan siyasi telkinler nedeniyle bu not 2017 yılından itibaren hızla azalarak 2022 yılında 4’e düşmüştür. Buna göre KPD skorunun 2016 yılından sonraki sürekli düşüşünün büyük ölçüde Faiz Oranı Denetimleri alt bileşeni ile ilişkili olduğu anlaşılmaktadır.
KD’nin ikinci bileşeni İşgücü Piyasası Düzenlemeleridir. Türkiye’nin bu bileşene ilişkin notu düşük olsa da 2000’li yıllarda artan bir trend göstermedir. Türkiye’nin bu alandaki notunun düşüklüğü genel olarak işten çıkarmanın zorluklarına ilişkindir. Artışın temel kaynağı ise 2018 yılında zorunlu askerliğin kısaltılmasına ilişkin düzenlemedir.
KD’nin üçüncü bileşeni iş hayatındaki düzenlemelerin ve bürokratik prosedürlerin piyasalara girişi ne ölçüde kısıtladığını ve rekabeti ne ölçüde azalttığını belirlemek üzere tasarlanan İş Piyasası Düzenlemeleridir (İPD). Türkiye’nin bu alandaki skoru oldukça düşüktür ve 2012 yılından itibaren sürekli azalmaktadır. Bu alandaki skorun azalmasında en etkili faktör İPD’in bir alt bileşeni olan Kamu Yönetiminin Tarafsızlığı skorundaki düşüştür. 2007 yılında 6,37 olan skor kamu yönetiminde artan yolsuzluk ve nepotizm sonucu 2022 yılında 2,02’ye düşmüştür. Azalmayı etkileyen bir diğer faktör Bürokratik Maliyetler alt skorunun 2017’de 7,11’den 2022’de 4,67’ye düşmüş olmasıdır. Diğer taraftan, İdari Yükler alt kalemindeki skorun artışı KD skorundaki daha çarpıcı bir düşüşü engellemiştir. KD’nin dördüncü bileşeni olan Piyasaya Giriş ve Rekabet Etme Özgürlüğü skoru 2000’li yıllar boyunca nispeten istikrarlı bir seyir izlemiştir.
Raporun tamamına ulaşmak için: https://oad.org.tr/yayinlar/turkiyede-ekonomik-ozgurlukler-2024/
Editör: Prof. Dr. Murat Çokgezen
